人财物统一管理模式下的区县审计机关发展设想

发布日期:2017-09-22 信息来源: 浏览次数: 字体:[ ]

  党的十八以来,审计行业在7个省份进行了人财物的管理改革试点,试点过程中,各地情况不一,越到基层情况越为复杂,区县审计机关在新形势下能否健康发展,关系到审计事业的成败。

    

  一、当前改革发展中的基层现状和遇到的问题

   

  (一) 人员性质的多样性问题。就笔者所在地级市范围内来看, 各区县局人员编制五花八门,包括公务员、暂缓登记公务员、行政附属、执行公务员工资的事业、全额事业、差额事业、自收自收事业、编外聘用、企业、自行聘用等,而各类人员都与公务员混岗,多年来在审计一线,大多已是骨干力量,给人员的统一管理带来一定难度。

   

   (二)人员的地区不均衡问题。这里的不均衡包括了编制人数、 人员结构、人员力量、人员待遇等的不均衡。同一地区同等规模的县区间,由于区划调整、成立事业单位的多少、历史基数悬殊等各类原因,现有的编制和人员之间还存在较大差距。苏南部分发达区县由于城市建设步伐快、乡镇经济发达,相对于苏中苏北区县来说其固投中心、乡审中心事业人员众多,有的达几十个之多;部分县区人员严重老化,整体平均年龄达45岁以上,且由于超编难以充实新生力量 ;部分县区高级职称、审计署计算机中级资格人数至今未实现零的突破,而有的县区这两项均达10多人; 人员待遇方面苏南、苏中、苏北间差距明显,就笔者所在地区看,城区和有的县城间年人均收入相差2万多元。这些不均衡现象对 人员、经费的统一管理都增加了难度。

   

   (三)经费、考核的属地管理与工作任务取舍的矛盾。目前全国审计改革试点的省份改革模式不尽相同,就江苏、浙江模式看,经费由省财政厅委托各地财政局管理,依然参与地方的年度目标综合考核,在考核的指挥棒下,经济上依附于地方使得审计的独立性仍受到一定程度的影响,交办事项有增无减,随着改革后上级统一组织项目的不断增加,区县机关在工作任务安排中面临着取舍两难的困境。

   

  (四)审计力量不足与全覆盖目标的矛盾。一般区县级审计机关总人数在20-30人左右,除局领导干部、二线人员、非业务科室人员外,正常工作在审计一线的也就10多人,身兼多职更是常事。由于人手少任务重,一个审计小组也就2-3人,改革后上级统一组织项目增多,且多采取异地交叉审等方式,统一项目的审计小组一般要求配备5人以上,大型项目甚至要求10人以上,因而各区县审计机关目前只能通过压缩审计项目数、缩减项目延伸范围来缓解人手不足的矛盾,除法定、上级和本级交办的项目外,经济责任和投资审计项目一再缩减,其他基本无自定项目。近年来从中央到地方各级政府都对审计提出了全覆盖的要求,从目前的改革形势看,对区县审计机关来说这一要求显然是难度更大。

  

   (五)组织方式变革与审计项目管理的不协调。改革刚刚起步,随着上级统一组织项目的增多,相对应的项目全过程管理机制还未能与改革相配套适应。计划管理、现场管理、项目审理、档案管理、后续整改,乃至文书的传递印刷、各地问题定性和处理处罚尺度的统一把握等等,都还存在一些需要改进和优化之处,如计划制定和审批的流程如何更加科学简化,集中审理和例会及文书的集中印刷如何更加高效,统一项目安排的时间如何更好地统筹避免过于集中,审计工作方案如何做到早下达少调整等等都成为项目全过程管理中今后一段时间需要研究的新课题。

   

  二、产生问题的主要原因

  

   (一)历史原因。人员编制的多样性和人员的地区不均衡性是由于过去人员招录机制的不完善、编制管理的不到位、各地经济水平的悬殊、各地机关负责人领导意识的差距等造成的,是区县审计机关发展的几十年来逐步形成的。

   

   (二)工作内容的“四多”和人员的“二少”。对于区县级机关而言,处在各级国家审计机关的最末端,人手不足的矛盾尤为突出,究其原因主要是“四多”、“二少”:“四多”,即上级机关下达任务多、本级政府交办任务多、纪检配合事项多、管理考核事项多,县区级机关需完成署、省、市三级审计机关和本级政府下达的项目,需参与配合纪检部门开展的各种联合检查办案、市县两级的巡察等,并承担着地方政府下达的的扶贫、拆迁、共建、文明创建甚至招商引资等考核任务。“二少”,即编制少、复合型人才少,由于地方公务员的整体超编,审计虽属于应加强的部门,但区县级审计机关的编制数普遍是十多年都未调增。审计涉及各行各业,随着审计的转型升级和信息化程度的提高,区县审计机关由于招录门槛低、锻炼机会少,呈现出复合型人才愈发短缺的现象。

   

  (三)改革的复杂化程度高。改革是个系统工程,特别是对于江苏、浙江这样经济较为发达、人口多地域广且区域内发展不平衡的省份来说,情况复杂,统一尺度的改革措施很难得到认同,给统一管理造成了很大难度,且改革初期,没有样板和经验可循,必然会出现一些问题和不协调,各项配套管理制度尚需在实践中加以检验并不断完善。

   

   (四)园区、乡镇、部门的内审监督不给力。区县级各直属部门目前内审机构大多不健全,甚至下属单位众多的教育和卫生部门等至今也未成立内审机构; 县区级政府除了下设各直属部门外,一般还下辖多个乡镇和园区,由于乡镇处在各项财政资金链的最末端, 乡镇审计所作为镇级内审,除专职或兼职的审计助理外其他无人员编制,监督力量极为薄弱,且各镇级单位和各村财务人员财经意识薄弱、业务水平普遍不高,因而各镇村成为问题的高发地带;各功能园区资金业务量大,内控不健全,由于成立时间不长,也未能有效开展内部审计监督。由于各镇、部门、园区的内审监督不给力,政府交办事项随着各类问题的频发也不断增多,一定程度上加大了区县审计机关的工作压力。

    

  三、县区审计机关改革发展应遵循的原则

   

  (一) 统一管理与差异化管理共存。统一管理并不意味着一刀切,应在人财物管理的关键环节设置统一管理要求,同时允许各地根据实际情况在不违背总原则的基础上因地制宜地制定各地的细则,形成原则性与灵活性相结合的管理机制。

  

   (二)正确处理好统一管理和本级党委政府的关系。统一管理是改革方向,但各地审计机关仍是地方政府的组成部门,既要服从统一管理,坚持依法独立审计,也要围绕地方工作中心积极建言献策,服务大局。

    

  (三) 行政管理与业务管理两手抓。人财物的统一管理,听起来涵盖的是行政管理,但真正意义看是人财物事的统一管理,人财物的统一管理都是为了更好地对事的统一管理,因而今后阶段上级机关对下级的管理要行政业务两手抓,两不误,才能真正达到统一管理的目标。

  

   (四)坚持审计全覆盖目标不变。不能因为统一管理后工作任务的增加,而减小审计的覆盖面和审计力度,而应该在争取增加人手的同时,更要在提高审计效率和效果上大胆创新,擅于利用信息化手段和调动有利资源,引导和促进审计全覆盖机制体制的建立完善。

  

  四、区县审计机关改革发展的设想建议

   

   笔者认为区县审计机关在统一管理改革后需要做到管理关系顺畅、人员精良能干、经费足额保障、执审依法独立、管理科学高效才能科学健康发展。

   

   (一)人员机构方面

    1.根据综合指标核定领导职数及人员编制数,适当扩编。根据各区县的行政区划、地区人口、区域特点、财政收入规模等指标重新综合核定各区县审计机关的人员编制数和领导职数,并适时按比例进行扩编,缓解人手少的矛盾,使各县区审计机关人员编制数相对均衡。

  

  2.人员统一招录,各类编制人员逐步清理规范。由省级统一公开招录各地审计机关公务员,并适当加试审计专业知识和技能,保证录用人员的高素质,把好入门关。对于事业编制人员积极争取参公管理,其他编制当前继续保持现状保证平稳过渡,今后只出不进,逐步消化。

    

  3.内设机构设置采取N+X模式。由省级机关根据全省审计职能特点,在全省各区县审计机关统一设置如人秘科、投资审计科等N个必备的内设机构,同时允许各地根据自身实际少量增设X个所需的内设机构,确保各地内设机构相对统一,各项职责都有承接。

    

  4.拓宽人才培养渠道,加大地区人才交流。上级审计机关为各区县审计人才的培养提供更广阔的渠道,理论知识和技能培训、挂职实践锻炼、经验交流展示等等都是有效的培养途径,还可在一定范围内开展优秀干部的异地交流,不仅有利于人才的锻炼培养,也有利于缩小县区差距,促进区县审计均衡发展。

   

  5.健全派出机构和下级机构。对各大功能园区设立审计派出机构;对各镇审计所增设事业编制,健全乡镇审计机构,保证乡镇内审业务正常化开展;对区县级直属部门有1-5个下属单位的要求必须配备专职或兼职内审人员,对有5个以上下属单位的部门必须成立内审机构,对下属单位较多的部门还可由区县审计机关指定内审监督员定期对其进行检查和指导。派出、内审机构的设立和人员配备要求最好由省级统一协调出台相关规定,通过强化派出审计和内部审计推进审计全覆盖的进程。

   

  6.优化干部管理机制。大多试点省份在领导干部管理改革制度中已明确了市县两级领导干部管理权限分别上划一级的要求,以及领导干部的任职要求,充分体现了改革的主旨,各级审计机关尚需积极沟通,使制度得以有效落实。

    

  (二)经费待遇方面 

   

  1.经费逐步实现省统一预算安排。全省各级审计机关的经费可实行统一管理,各区县审计机关经费纳入地级市作为省二级预算单位统一预算,公用经费标准参照各地方原有标准。地方政府交办项目较多的情况下可给予相应审计局一定的经费补助。

    

  2.人员待遇市级以内相对统一,各市根据经济状况进行差异化设置。全省各市间可参照各市和省级标准,并根据地区经济状况折算成相关系数确定人员待遇,确保各地待遇水平在现有水平上略有上涨,市级以内各区县可统一标准。待遇的相对统一有利于今后各区县间优秀人才的流动,也有利于缓解区县审计机关发展不平衡问题。

   

  3.派出和下级机构由本级财政给予经费保障。各功能园区的派出机构和各镇、部门内审机构的经费可纳入各园区、镇、部门的预算由本级财政予以安排保障。

   

  (三)业务和机关管理方面  

   

  1.审计项目计划的制定应坚持统一性与自主性相结合。审计项目计划是审计工作的龙头,统一管理体制下,在保证上级组织项目按时保质完成的情况下,上级审计机关应允许区县审计机关结合本级政府的要求自主确定其他项目计划,不作过多限制,最终经本级政府同意后报上级审计机关审批。

   

  2.建立全省统一数据化操作平台和数据库群。由省级机关牵头建立全省集审计管理和计算一体的的数字化审计平台,建设一个满足审计工作需求的数据库群,避免下级审计机关由于站位不高,力量不够带来的重复建设和资源浪费。

   

  3.建立对区县审计机关的目标考核机制。为有效实现统一管理的目标,上级审计机关还需对区县审计机关制定科学有效的综合目标考核机制,使得工作有目标、有抓手。

   

  4.健全配套管理制度。由省级机关在业务管理层面制定出台系列配套管理制度,并在实践中加以不断的完善,特别在审计整改、审计结果运用、审计公告、审计全覆盖等过去模式下由于审计独立性受限而形成的审计薄弱点上着重推出一些有实质性推动作用的制度规定,从而彰显出统一管理的优势;另一方面由市级机关或省级机关将自身行之有效的机关管理制度下发各县区参照执行,进一步规范县区审计机关的内部管理。(扬州市江都区审计局供稿)

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